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[전문가 좌담] 상속·이농 농지, ‘이용 효율화’에 중점…농지이용집적 유도할 관리기구도 필요
[농지제도 개혁의 길, 전문가들에게 듣다]
비농업인 상속농지 어쩌나…‘이용 효율화’ 과제 방점을
아직은 ‘경자유전’…농지이용집적 유도할 관리기구 마련해야
은퇴개념 도입…세대 전환 추진
임대차 양성화로 유동화 촉진
농지 자경·농민 양도땐 혜택을
개인보단 농지은행 거래 주안점
주말영농족 소유지 적절 관리를
소규모 분산 필지 양산 우려도
현 농지 보전체계 기능 역부족
‘농지농용 원칙’ 개헌 논의 가능
농업 범위 확대 신중한 접근을
특화지구 지정 연계 전용 바람직
시·도별 농지·이용 가능량 배분
지방양여금 강화 등 지자체 지원
농민신문 양석훈, 김소진 기자 2025. 4. 2
농지를 둘러싼 이해관계가 점점 복잡해지고 있다. 이에 대응해 정부는 최근 국회 등에 상속농지 소유상한 폐지 등을 담은 ‘농지제도 개혁 방안’을 제출했다. 농업 환경 변화에 맞춰 농지제도를 손질해야 한다는 데는 공감대가 형성됐지만, 정부의 개혁 방안과 구체적인 방향을 두고는 의견이 엇갈린다. ‘농민신문’은 전문가 지상좌담회를 마련해 정부의 개혁 방안을 심층적으로 논의하고 농지제도가 나아가야 할 방향과 개선책을 모색했다. 이번 좌담회에는 김승종 국토연구원 토지정책연구센터장, 김홍상 농정연구센터 이사장, 박석두 GS&J 인스티튜트 연구위원, 채광석 한국농촌경제연구원 연구위원이 참여했다. 좌담회는 서면으로 진행했다.
- 비농업인 상속·이농 농지가 향후 늘어날 수밖에 없는 실정이다. 이런 농지를 어떻게 관리해야 하나.
▶김홍상=현재 농업인 소유 농지 중 53%를 70세 이상이 소유하고 있다. 60세 이상이 소유한 농지 비율은 88%에 달한다. 상당수 농업인이 은퇴를 앞두고 있지만 후계자는 없는 상태다. ‘민법’ 등 상속제도의 전면적 개편이 어려운 현실에서 상속농지가 소규모로 분산 이용되지 않도록 제도 개선을 도모해야 한다. 요컨대 농지관리기금 등을 활용해 농지 보전을 지원하면서 이렇게 유지한 농지가 미래세대에 안정적으로 이용되도록 해야 한다. ‘농업경영은퇴’ 개념을 도입하고 은퇴 때 노후대책프로그램을 지원하는 동시에 고령농의 농지는 필지별로 자녀들에게 분산 상속되는 게 아니라 활동적 농업인에게 경영체 단위로 이양되도록 하는 획기적인 세대 전환 대책이 추진돼야 한다.
▶채광석=경자유전 원칙이 있는 나라도 대부분 가산(家産)으로서 농지 상속은 허용한다. 우리도 상속 또는 이농에 의한 비농업인의 농지 취득을 금지할 게 아니라 비농업인 소유 농지를 농업인이 안정적으로 이용할 수 있도록 제도화해야 한다. 농지 임대차 규제를 완화해 현재 일부 음성적으로 이뤄지는 임대차를 양성화하고 농지 유동화를 촉진할 필요가 있다. 일본도 비농업인이 상속농지를 지속 보유할 수 있게 하되, 이를 우리 농지은행과 비슷한 ‘농지보유합리화법인’에 임대해 농업인이 이용할 수 있도록 한다.
▶김승종=비농업인의 농지 소유가 늘어나는 현상은 바람직하지 않다. 비농업인의 농지 취득 확대는 농지 가격 상승으로 이어질 우려가 있다. 이는 농지 가격이 농업적 이용 가치를 토대로 산정돼야 한다는 측면에서 타당하지 않다. 헌법상 경자유전 원칙을 실현할 수 있도록 비농업인이 소유한 상속·이농 농지는 3년 이내에 매각하도록 하고, 매각이 어려운 경우 농지은행이 취득하도록 해야 한다.
- 농정당국 구상엔 비농업인의 상속·이농 농지 소유 상한(현재 1㏊)을 폐지하고, 3년 자경 후엔 자유롭게 임대할 수 있도록 하는 방안이 담겼는데.
▶박석두=농정당국의 임대차 규제 완화 구상은 불충분하다. 영농 수익으로 농지를 매입하기 어려운 고(高)지가 여건에서 농지를 효율적으로 이용할 수 있는 수단은 임대차가 유일하다. 그런데 현행 ‘농지법’은 농지 임대차를 원칙적으로 금지하면서 9가지 예외 조항만을 두고 있다. 농업인 사이, 경작자 사이 농지 임대차는 전면 허용하고, 궁극적으로는 농지의 효율적 이용을 위한 농지 임대차 제도로 만들어야 한다. 이와 함께 농지이용집적을 추진하는 주체로 농지관리기구를 도입해야 한다.
▶김홍상=소농 구조 극복, 농지 이용 효율화라는 과제를 무엇보다 중요하게 생각해야 한다. 이 점에서 ‘상속·이농 농지에 대한 소유 규제 상한 폐지’는 유의미한 대안으로 이해된다. 하지만 ‘3년 자경 후 자율 임대차 허용’은 앞선 과제에 대한 대안으로 어울리지 않는다. 여기엔 농지가 어떻게 이용되는지에 대한 고민은 빠져 있다. 3년이라는 기간을 설정하는 것보다 중요한 건 농지가 농업구조 개선에 도움이 되는 방향으로 활용돼야 한다는 점이다. 현재 8년 자경 농지에는 양도소득세 감면 혜택이 주어지는데, 자경 기간을 채웠을 때가 아니라 농지를 활동적 농업인에게 양도하거나 장기 임대하는 경우 양도세 혜택을 주는 방식으로 제도를 전환할 필요가 있다.
▶채광석=상속·이농 농지를 농업인에게 자유롭게 임대할 수 있도록 허용한다는 전제조건에서, 8년 자경 때 양도세 감면 혜택을 ‘농지 장기보유특별공제’ 방식으로 개편할 필요가 있다. 전업농과 농지 장기 임대차계약을 맺고 지방자치단체에 임대차 신고를 한 경우 세제 혜택을 주는 것이다.
▶김승종=상속·이농 농지 소유 상한 폐지는 헌법상 경자유전 원칙에 위배될 우려가 있다. 농지 세필화를 방지하기 위해선 오히려 앞서 말했듯 비농업인이 농지를 처분하게 해야 한다. 농지 임대차 역시 농지의 집단화·규모화라는 정책 목표와 연계돼야 한다. 이를 위해서는 개인간 임대차를 확대하기보다 농지은행을 통해 임대차를 관리할 필요가 있다.
- 농지 거래가 살아나도록 주말·체험 영농족에 대한 농지 소유 규제를 풀어야 한다는 의견이 있다.
▶채광석=2021년 한국토지주택공사(LH) 직원들의 땅 투기 사건 이후 농지 소유·취득 규제가 강화되면서 고령농의 영농 은퇴와 농지 유동화가 저해되고 있다는 주장이 나온다. 실제 2021년 이후 농지 거래량은 감소한 게 사실이다. 특히 2022년 5월 강화된 농지취득자격심사 규제가 농지시장 유동성에 미친 영향을 분석한 결과, 도시보다 농촌지역에서 규제 효과가 더 컸다. 향후 이자율이 하락하면 도시지역 농지 거래량은 회복될 가능성이 크나, (규제 영향이 큰) 농촌지역은 회복이 더딜 수 있다는 의미다. 이를 감안해 농촌소멸위험지역 등과 연계한 농지 취득 규제 완화 조치가 요구된다. 다만 제도 개선의 비가역성을 고려해 바로 농지 취득 규제를 풀기보다 농지 거래가 어려운 지역에 농지은행 매입비축사업을 확대하는 방안을 고민할 수 있다.
▶박석두=비농업인의 농지 취득은 ‘농지 거래 허가제’를 도입해 취득뿐 아니라 이후 영농에 대해서도 규제해야 한다. 주말·체험 영농 목적의 농지 소유는 비농업인의 농지 소유를 합법적으로 조장하는 반헌법적 제도다. 하지만 이를 규제·관리하는 제도는 없다. 비농업인의 주말·체험 영농 목적 소유 농지를 독일 클라인가르텐이나 러시아 다차처럼 운용하려면 그에 합당한 규제와 관리가 필요하다.
▶김홍상=소규모 분산 필지 양산 우려가 있어 농업구조 개선 차원에선 바람직하지 않다.
- 농민 스스로가 재산권을 주장하면서 농지 소유 규제 완화를 요구한다. 규제 완화 외에 대안이 있나.
▶박석두=8년 자경 때 양도세 감면 혜택을 없애는 대신 농지를 팔지 않고 가지고 있는 농민에게 혜택을 줘야 한다.농지가 다른 지목보다 땅값이 낮은 데 따른 보상을, 농지를 보유하는 조건으로 주는 거다. 가령 농지 장기 보유에 대한 직불금을 만들자. 구한말 국채보상운동처럼 농민단체가 먼저 나서서 농지 보유에 따른 손해를 보상해달라는 운동을 벌여야 한다.
▶김홍상=농지 보전에 따른 기여를 인정하는 차원에서 ‘농지보전직불제’를 체계화할 필요가 있다. 비농업인이든 농업인이든 농지를 농지로서 유지하는 이들에게 농지보전부담금으로 조성된 농지관리기금을 활용해 농지보전직불제를 지급하자. 가칭 ‘농지보전협약’에 참여해 농지를 농업용으로 장기 임대하기로 약속하는 경우 농지보전직불금을 지급하는 방안도 검토할 수 있다.
- 헌법상 경자유전 원칙은 손질이 필요한가.
▶박석두=쉽지 않은 일이지만 마침 개헌이 논의되고 있으니 형해화한 경자유전 원칙 대신 농지농용 원칙을 넣는 방법을 논의할 수 있다. 농지농용은 농지를 농업에만 이용하도록 천명하는, 경자유전보다 더욱 강력한 원칙이다.
▶채광석=경자유전 원칙은 지가 안정과 농업인의 농지 이용이라는 ‘토지 공개념’을 실현하는 수단으로 작동해왔다. 난개발과 농지 투기를 방지하고 농지 이용의 안정성을 확보하기 위해 경자유전보다 더 효과적인 방법이 있다면 경자유전을 굳이 고집할 필요는 없다. 다만 현재 농지 보전체계가 제대로 기능하지 못하기 때문에 아직은 경자유전 원칙을 확고히 하는 게 중요하다고 본다.
- 농업의 범위를 전후방산업까지 확장하고 이들 산업도 농지를 활용할 수 있게 하자는 게 정부 구상인데.
▶김홍상=지역 단위 농지의 보전과 효율적 이용 계획이 명확하지 않은 상황에서 신중한 접근이 필요하다. 농지의 활용도 제고는 미래세대에게 활용 가능한 형태로의 이용이 먼저 고려돼야 한다. 과거 축사 부지를 농지 전용 행위가 아닌 이용 행위(전용 없이 모든 농지에 활용 가능)로 전환하면서 주변 환경과 무관하게 개별 농지에 축사가 무계획적으로 설치되는 문제가 논란이 된 바 있다.
▶김승종=‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 따라 농림지역에서 허용하지 않는 유통·가공업, 농촌서비스업 등을 ‘농지법’상 농업진흥지역에서 지나치게 허용하는 것은 법률 위임의 한계를 초과할 수 있다. 농촌에서 유통·가공업, 농촌서비스업 등이 필요하다면 ‘농촌공간 재구조화 및 재생지원에 관한 법률’에 따라 농촌특화지구 지정과 연계해 농업진흥지역을 해제하고 농지를 전용하는 것이 바람직하다.
▶채광석=농지를 농업 생산 관련 시설과 부대 시설에 활용할 수 있도록 농지 이용 범위를 확대해야 한다. 현재의 ‘농지법’ 체계로 농업 생산 방식 변화와 농산업 범위 확장 등에 효율적으로 대응하기에는 한계가 있다. 일본은 경작 또는 양축 사업을 위해 필수적인 주차장·화장실 등도 농업용 시설로 규정해 농지에 설치할 수 있도록 했다. 다만 농업진흥지역 내 허용 시설 확대로 대규모 농업용 시설이 무질서하게 들어서면 효율적 농지 이용을 저해하고, 난개발을 초래할 수 있다. 일본에서는 주변 농지의 영농에 지장을 주는지 사전에 검토하고, 전용 허가 절차를 대신하는 사후관리 방안을 마련했다. 우리도 농업진흥지역 내 허용 시설 설치 시 해당 시설의 필요성과 주변의 영농조건에 미치는 영향 등을 사전 검토하도록 제도화할 필요가 있다.
- 농업법인의 농지 접근성은 어디까지 허용할 수 있을까.
▶박석두=정부는 농업법인 등을 대상으로 농지를 공동 이용하면 임대차를 전면 허용하는 농지이용증진사업을 활성화하겠다고 밝혔다. 농지 이용을 증진하려면 경지 정리, 배수 개선이 필수다. 이를 법인에 맡길 것이 아니라 정부가 예산을 확보해 정책사업을 펼쳐야 한다.
▶김승종=농지이용증진사업의 시행 주체를 확대하는 것은 농지 이용의 실효성을 높이는 데 필요한 대안이다. 다만 시장·군수 또는 자치구 구청장 외 사업시행자가 농지이용증진사업을 시행하려고 할 때 농업·농촌 및 식품산업정책심의회의 심의를 거치도록 절차를 보완할 필요가 있다.
▶채광석=일본은 농업법인 중에서도 농업생산법인만 농지를 소유할 수 있도록 하고 있지만, 우리나라는 가공·유통·농촌관광·휴양 목적의 농업법인도 농지를 소유할 수 있다. 이로 인해 농업 경영보다는 농지 가격 상승을 기대하고 부동산 투기 수단으로 농지를 매입하는 사례가 발생하고 있다. 이에 따라 농업법인의 농지 운영 실태를 점검하고 관리·감독을 강화해 농지의 비농업적 활용과 목적 외 사용을 단속하는 제도적 보완이 필요하다.
- 정부 구상엔 농지 보전 대책이 부족하다는 지적이 있다.
▶박석두=농업진흥지역에도 농축어업용 시설 외 농업 전후방산업을 허용하겠다는 방침은 농업진흥구역 내 농지 전용을 확대할 것으로 우려된다. (정부는) 농촌특화지구 목적 시설을 진흥지역에도 설치하겠다고 했는데 이런 시설 면적은 얼마 안될 것으로 보인다. 하지만 정책이 지역 발전 명목으로 진흥지역을 전용하겠다는 신호를 주는 것은 문제다.
▶김승종=(지자체의 농업진흥지역 해제 권한을 확대하자는 구상은) 최근 특별자치도가 설치되고 농업진흥지역의 해제 권한에 대한 지방 이양 요구가 커진 데 따른 대안으로 보인다. 해제 총량을 농지관리계획과 연계해 추진하는 것은 현실적인 선택으로 판단된다. 다만 해제 총량 규모와 사유 등 모니터링 결과를 차기 농지관리계획에 반영해 적정 농지를 관리할 필요가 있다.
▶김홍상=‘진흥지역 외 농지도 지역 농업·농촌 활성화에 기여할 수 있도록 지자체 역할 및 지원 강화’라는 정부 구상은 시의적절하지만 국가 차원 및 지역 단위에 보전 농지의 목표 개념이 불명확한 상태에서 ‘진흥지역 외 농지 전용 권한을 전부 지자체에 위임’ 하는 식의 지자체 권한 강화와 ‘신속한 농지 전용 절차 집행’을 강조하는 것은 문제다. (이는) 농지의 효율적 보전·관리 차원에서 지자체의 역할 제고보다는 농지 개발을 위한 지자체의 권한 확대로 이해된다. 지역 단위 농업적 활용 내용이 거의 없어 적절한 농지 보전과 효율적 이용 등의 목적이 잘 드러나지 않고 있다.
-대안은.
▶채광석=적정 농지 규모에 따른 중장기 시·도별 농지 총량과 농업진흥지역 이용 가능 총량을 배분해야 한다. 시·도별로 해제 가능한 개발제한구역(그린벨트) 총량을 분배하는 식이다. 지자체가 농지를 효율적으로 보전·관리할 때 지원 확대가 병행돼야 한다. 농지보전부담금(혹은 농지관리기금) 제도를 적극 활용해 해당 지자체가 농지 보전·관리 실천에 드는 자금이나 사업을 지원할 수 있도록 개편이 요구된다.
▶김홍상=정부는 농지 보전 부서, 지자체는 농지 규제 완화 부서라는 이분법적 사고에서 벗어나야 한다. 지자체가 농지 보전과 농지의 효율적 이용을 주도하는 주체로 재탄생하도록 재정 지원체계 등을 개선해야 한다. 한 예로 농지보전부담금의 일정 비율을 지자체에 귀속시키는 제도는 농지의 효율적 보전, 이용보다는 농지의 타용도 개발을 촉진하는 부작용이 있다. 지자체는 농지 전용이 많아야 재정 수입이 늘어나는 체계여서 지자체의 농지 전용을 적극 부추기는 현상이 나타나고 있다. 농지 보전을 위해 노력하는 지자체에 지방양여금 등 지원을 강화하는 새로운 틀을 마련해야 한다.
▶박석두=농지 전용을 원칙적으로 금지해야 한다. 이에 더해 앞서 언급한 농지관리기구를 만들어야 한다. 핵심 기능은 이용 조정이다. 이용조정권·선매권을 이 기구에 부여해 농지를 농업에 효율적으로 이용하도록 해야 한다. 농지 거래가 기구를 통해 이뤄지도록 일종의 거래 허가제를 도입하자는 제안이다. 현재 농지은행을 통한 농지매입비축은 농지관리 기능이 아닌 농지정보 수집에 그치고 있다. 2021년 개정한 ‘농지법’으로 부활한 농지위원회도 지금은 아무 권한이 없다. 이장 등 민간인이 참여해서 농지 취득 심의 정도만 한다. 공무원이 참여하는 공적 기구로서 농지관리기구를 만들어야 한다.
▶김승종=첫째, 농지의 등급화가 필요하다. 농업진흥지역 내외 농지를 농업적·환경적 가치를 고려해 등급화할 필요가 있다. 농지등급은 농지 전용 허가기준, 농지보전부담금 부과기준, 공익직불금 지급기준으로 활용할 수 있다. 둘째, 농지보전부담금의 차등화가 필요하다. 보전 가치가 높은 농지를 전용하는 경우에는 가치에 상응하는 만큼 농지보전부담금을 강화할 필요가 있다. 셋째, 공익직불금을 차등화할 필요가 있다. 농업진흥지역 내 농지에 대한 공익직불금 지급을 대폭 확대하거나 농업진흥지역 내 농지에 대해서만 공익직불금을 지급할 필요가 있다.
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